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Sentarse sobre las bayonetas

 Por Pelegrin Castillo 

 La ley de lavado como instrumento de recaudación de impuestos 

La experiencia de ser legislador por veinte años durante 5 periodos y ministro fundador del Ministerio de Energía y Minas me permitió ser testigo de excepción de las serias disfunciones y deformaciones que provoca la interacción del sistema político clientelar-populista-patrimonialista con un mundo de los negocios dominado por prácticas rentistas o mafiosas, articuladas alrededor de procesos de concentración monopólicos y oligopólicos, con altos niveles de colusión. 

Esa interacción perversa, potenciada por los procesos de apertura y globalización, en gran modo explica el fenómeno expansivo de corrupción e impunidad estructural, cultural y sistémica que experimentamos. También explica mucho la expansión de la economía informal y subterránea, así como la sostenida e inquietante tendencia al endeudamiento. 

Hace años que vengo advirtiendo que ese esquema hegemónico está debilitando al Estado dominicano y sus instituciones, hasta dificultar el cumplimiento de sus fines esenciales, al tiempo que lastra o disipa las potencialidades de las fuerzas productivas de la nación y frustra cualquier estrategia de inserción en la economía internacional sobre bases sanas, fuertes y reales. El fenómeno del Estado débil descrito por Myrdal hace décadas, se manifiesta con crudeza en el caso dominicano y amenaza en convertirlo en Estado fallido. 

Desde que entré como legislador al Congreso Nacional, en 1994, pude comprobar, por lo menos en seis ocasiones, que los problemas fiscales del gobierno de turno -cada vez más grandes con el paso de los años-, se encaraban invariablemente con reformas tributarias parciales, insuficientes, reactivas, inequitativas, para salir del trance o dificultad.  

En cada uno de los debates públicos y congresionales sobre el tema, se aceptaba como una necesidad imperiosa la “reforma fiscal integral”, pero siempre su adopción se postergaba hacia un porvenir en el que existirían mejores condiciones de concretarla. Y para darle más fuerza y solemnidad a ese compromiso, en el 2012 se consignó en la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo el mandato de un pacto fiscal. 

Además, era inevitable escuchar en cada discusión los argumentos de que “la presión tributaria es una de las más bajas del continente” y que la “deuda social acumulada” pendiente de redimirse es enorme. 

Sin embargo, esa ” reforma fiscal integral”, que ha formado parte del discurso oficial de todos los actores institucionales y políticos, empresariales y académicos, corre el riesgo de parecerse al unicornio, célebre animal mitológico del que todo el mundo hablaba, pero que nunca pudo ser visto. 

De los parches tributarios a la criminalización del lavado por evasión

En el presente, las autoridades han optado por una estrategia diferente a la tradicional de aplicar parches tributarios, muy arriesgada y potencialmente peligrosa. Cualquiera podría pensar que un gobierno reelecto en el 2016, tenía la oportunidad histórica de liderar un proceso de transformaciones sin precedentes que abordara simultáneamente reformas de los ingresos y el gasto público, así como una nueva gestión de activos y pasivos.  

¿Por qué no lo hizo y, en cambio, ha preferido concentrarse en mejorar la eficiencia tributaria y reducir los altos niveles de evasión, no sólo aplicando las leyes existentes y reforzando las capacidades de la administración tributaria, sino mediante una flamante ley de lavado de activos, que además sería complementada, eventualmente, con una ley de extinción de dominio y/o de regularización patrimonial? Más aún, es necesario destacar que en esa dirección se han emitido  detalladas regulaciones por medio de resoluciones y reglamentos -donde está la “letra chiquita” que permite armar una tupida malla-, que abren enormes posibilidades de control sobre la mayoría de las personas y empresas, muchas de las cuales no están, incluso, en condiciones siquiera de conocer ni de cumplir con sus obligaciones. También, se percibe qué gestionar la maraña de filtros y recaudos tendrá costos elevados para los entes obligados, a la vez que se crean condiciones para la aparición de nuevas empresas de servicios de información que resultarán muy lucrativas.

Lo cierto es que esa decisión se toma en una coyuntura crítica: existen grandes contradicciones alrededor del Pacto Eléctrico, muy particularmente, en relación al destino que tendrán las plantas a carbón de Punta Catalina. Surgió con fuerza contestataria la Marcha Verde, en la que confluyen sectores abigarrados con agendas divergentes y con sospechosos entretelones, para enfrentar ciertos casos de corrupción e impunidad. También los partidos de oposición y muchos otros actores sociales, luego de unos comicios traumáticos, reclaman reformas profundas del régimen electoral y de partidos, donde tradicionalmente se encuentra la génesis de muchos de los pactos nefandos de “conchupancia” entre las cúpulas políticas y empresariales. Y por si fuera poco, el poderoso partido de gobierno acusa las naturales tensiones y rivalidades por el control de la organización, a partir de los inevitables ímpetus continuistas.

Cualquier reforma tributaria o fiscal siempre implicará pagar unos costos políticos, toda vez que se afectan intereses de sectores o grupos; o bien, estar dispuestos a ceder ingresos seguros por objetivos de política económica a mediano o largo plazo, cuando no a sacrificar gastos con impacto apreciable en términos sociales o partidario. Eso se agrava cuando la oposición política sólo ve en las reformas una oportunidad de golpear al gobierno, sin estar dispuesta a compartir riesgos y costos para una gestión sostenible del erario. Con razón se dice que en materia de tributos todo lo sensato es desagradable. 

Así las cosas, si la lucha política partidaria o las tensiones con grupos empresariales o sociales se escalan, puede resultar que los que mandan sientan la tentación de responder con las descalificaciones de “evasores y lavadores”, a muchos de aquellos que los cuestionan como “corruptos y promotores de la impunidad”, carentes de legitimidad para incrementar los ingresos públicos. Sin embargo, por esas vías, tirándose “las cajas y los cajones”, será muy difícil superar los problemas estructurales pendientes, que son muchos y potencialmente ruinosos para todos.  

Si bien es cierto que el margen del gobierno para eludir o posponer las “40 recomendaciones” del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) resultaba muy estrecho o inexistente -y que estas incluían establecer la evasión fiscal como infracción asociada al lavado de activos-, no es menos cierto que los costos y riesgos de implantarlas en el actual contexto, sin fases intermedias, podrían resultar tanto o más elevados que diferirlas, o complementarlas con otras reformas. Aunque adherirse a todas las recomendaciones del GAFI puede que favorezca una mejor inserción a tendencias globales, es innegable que sus efectos inmediatos son de gran incertidumbre sobre las reales posibilidades de hacerlo exitosamente, en una economía dominada por la informalidad, sin que “nos cueste más la sal que el chivo”

Los poderes extraordinarios de la DGII o del Ministerio Público, para perseguir en forma expedita el lavado por evasión fiscal y cualquier otro tipo de activad no regulada y fiscalizada por otros órganos, sumado al cúmulo de información disponible, genera grandes inquietudes. Muy especialmente, por la débil institucionalidad y la cultura de la jefatura que subsisten en el país, en la que las leyes son “hechas para aplicarlas a los enemigos” y “dispensar de su cumplimiento a los amigos”. Saber que la buena o mala aplicación de esa rigurosa ley dependerá de la ponderación e independencia de criterio del incumbente -y Magín Díaz tiene esas condiciones-, no deja de ser un pálido consuelo. Cómo sociedad, debemos aspirar a una dinámica institucional fuerte que no dependa tanto de las condiciones de los altos funcionarios.

¿Cómo explicar que para interceptar las comunicaciones de una persona se requiere orden de un juez, mientras que para intervenir cuentas sospechosas de lavado por evasión o fraude al fisco, bastaría una orden o requerimiento de la administración?

La crónica debilidad del Estado 

La debilidad del Estado, medida por la deficiente o acomodaticia aplicación de las leyes, resulta inquietante.

Como impulsé en forma activa las legislaciones relativas a lavado de activos y antiterrorismo -recuerdo las circunstancias dramáticas en que se aprobó la ley 72-02 tras el asesinato del Senador Darío Gómez- me esforcé en dar seguimiento a su aplicación. La verdad es que el crimen organizado y sus operaciones de lavado de activos a gran escala, nunca perdió el sueño por su aplicación, mientras el país permanecía por años fuera del Grupo Egmont, debido a la desconfianza que causaba la dualidad de su representación ante organismos internacionales competentes.

Lo mismo podemos afirmar de la aplicación de las penas por delitos de evasión y fraude fiscal: desde siempre han existido los tipos penales con sanciones de hasta tres años de prisión y multas importantes, ¡pero son inexistentes los casos notorios…y no es por falta de infractores! 

Pero el caso más relevante es el trato tributario mimado que en todo momento han recibido las apuestas o jugadas en bancas de lotería, deportivas y casinos: sólo después de la presión de sectores del empresariado y medios de comunicación, se les incluyó en la Ley 155-17 en la categoría de sujetos obligados, pero sometidos a la fiscalización de siempre: la Dirección de Casinos y Juegos de Azar del Ministerio de Hacienda. Sin embargo, aunque los “premios” siempre han pagado impuestos, las apuestas per se han logrado inmunidad tributaria por concepto del ITBIS y Selectivos, a pesar de las externalidades negativas que provocan, y de los cuantiosos recursos que podrían ser percibidos por este concepto. Esa propuesta invariablemente fue derrotada cuantas veces se presentó. 

En lo que concierne al contrabando en las aduanas, la historia no es diferente: son contados los casos de procesos incoados que llegan a los tribunales, ya que se privilegia el acuerdo administrativo sobre el monto de las multas, de las cuales un porcentaje compensa legalmente a los funcionarios aduaneros. En pocas palabras, se ha renunciado al efecto ejemplarizante de las penas.  

Tal vez, si hubiéramos contado con un historial de mejor desempeño, o si los casos de corrupción transnacional no hubieran tenido tantas implicaciones internacionales, la República Dominicana hubiera podido adoptar con gradualidad una legislación de lavado de ese tipo, y no en la forma abrupta y perentoria en que ha tenido que votarse.  

Ahora bien, cabe preguntar: ¿a dónde conduce esta perniciosa deriva? ¿Podemos seguir posponiendo las reformas de fondo necesarias, en un Estado que cada vez funciona menos como tal? ¿Podemos continuar, y por qué tiempo, en un juego letal de insinceridades y sinuosidades, duplicidades y complicidades, esperando vender “el camello del cuento” -al que no le cabe más maquillaje-, mientras desaprovechamos las envidiables potencialidades con que contamos como nación, de generar verdadera prosperidad para todos?

Debemos darnos cuenta de una vez y por todas, que el sistema político clientelar- populista-patrimonialista, y todo el entramado de negocios rentistas o mafiosos que lo sostiene, impone unos costos impagables,que están convirtiendo a la nación en inviable, arruinando sus verdaderas fuerzas productivas, con un balance social desastroso. 

Derechos no Favores. Servidores no Jefes

La esencia de las relaciones políticas en el modelo vigente es el reparto como favores de lo que debe garantizarse como derecho y la dispensa como gracia del cumplimiento de deberes. Entonces, las funciones públicas son asumidas por muchos, no como servidores, sino como jefes premiados con el botín de los ganadores, que otorga “derechos a muchas posibilidades de enriquecimiento” y protección de “su gente”. Es la maleada política de “Lo mío”, negación de “Lo nuestro”, que es base de toda verdadera política. Es la famosa ración del Boa, de la que hablaba un importante líder histórico dominicano. Es la difumínación de las barreras entre lo público y lo privado. Es el brutal reinado del asistencialismo, en nombre de la “inclusión”, justo cuando se desnacionaliza el mercado laboral y se anclan en los 90 los salarios reales de millones de dominicanos.

Esa visión cultural de la política, tan arraigada y antigua -y que conste que reconozco que se han hecho esfuerzos por superarla y que existen en el servicio público muchos hombres y mujeres serios y abnegados-, se ha extendido y sofisticado, irónicamente, cuando más se habla de modernización y progresismo.  

Sin embargo, la política y los partidos pasan a ser en los hechos la vía alternativa de promoción económica y social -quizás la única vía para una parte importante de la sociedad-, en una nación donde las oportunidades de prosperar por propia iniciativa son también cada vez más restringidas, por causa de los altos niveles de concentración que acusan las distintas áreas estratégicas de la economía, muchas veces debidos a la captura de sus reguladores, cuando no las dimensiones de los mercados  

En esas condiciones, a nadie debe extrañar que la política, los partidos y las elecciones hayan ido trasformándose en actividades lucrativas de altísimo costo: propiamente se han convertido en un campo de inversión de mucha rentabilidad y bajo riesgo. La consecuencia de eso es que los reales y grandes electores en la sombra son los poderes oligárquicos, el propio gobierno, las alcaldías o las camarillas cleptocráticas; o peor aún, el crimen organizado. También, eso determina la proliferación de unos especímenes políticos medrosos, amaestrados, sometidos ante los intereses creados; y que aquellos que no se amoldan a ese rol de seudócratas o títeres que le asignan los dueños del espectáculo, quedan marginados o proscritos.  

Pero, ademas, como la política partidaria y electoral genera sus propias dinámicas e intereses, también es común que bajo su amparo y patrocinio se expandan actividades, muchas articuladas a las campañas, que sirven para obtener recursos fáciles y cuantiosos con que financiar a los actores sin depender tanto del alto empresariado. Es decir, buscando ciertos márgenes de autonomía. Los juegos de azar, el trasporte terrestre de pasajeros y cargas, las estaciones de combustibles, las empresas de vallas publicitarias y los medios locales, tienen demasiado vasos comunicantes con la política y los políticos. También las prácticas políticas vigentes guardan conexión con la expansión de una economía canalla de tonos grises y obscuros, como la definiera Nopoleoni. Por eso muchas de esas áreas están débilmente reguladas o disfrutan de exenciones y asignaciones privilegiadas. Y en ese contexto es simpático presenciar la disputa sobre quiénes son “los verdaderos dueños del país”. 

Los Verdaderos Problemas

Sin embargo, con todo lo antes explícado, los problemas gruesos son otros. El financiamiento de una política electoral cada vez más cara ha sido asumida por muchos actores poderosos bajo la premisa de “ser deducible de impuestos”, al tiempo que le debe abrir el campo de los grandes aprovechamientos logreros a través de las concesiones de obras y servicios. Son los procesos electorales, la matriz de la corrupción nacional y transnacional, donde se incuban los grandes negocios que después drenan los presupuestos y degradan el gasto público para favorecer a grupos de mayor poder. En ese contexto, está probado que esperar que el sistema judicial funcione contra la lógica del sistema político es candoroso. Que cada gobierno crea sus propios ricos, con ropaje de “empresarios” y exhibiendo patrones de consumo ostentoso, es un lugar común refrendado por nuestra historia desde finales del siglo XIX. Pero, como sostiene Mazzucato en el Estado Emprendedor, cuando esos rasgos desbordan determinados límites, imponen relaciones parasitarias en vez de simbióticas, que traban el desarrollo nacional, perjudican el clima de inversión, desincentivan el emprendimiento y el trabajo productivo, fomentan indisciplina y disolución social. 

A su vez, para reforzar el dominio clientelar, los gobiernos que no son capaces de aplicar las normas de nacionalización del trabajo ni de impulsar políticas activas de empleo, sí están dispuestos en cambio a inflar las nóminas y “nominillas” improductivas; a expandir las burocracias demeritadas y sus regulaciones excesivas; o más aún, a extender las redes de solidaridad y protección social en favor de sectores vulnerables, en los que se refuerza la peor forma de pobreza, que es la actitudinal o, más grave aún, como en el caso del subsidio eléctrico, se producen cuantiosas transferencias de rentas a grandes empresas. Sólo al barril sin fondo del sector eléctrico se han echado como subsidios cerca de 12 mil millones de dólares.  

Para mantener a flote ese cuestionable esquema de relación y los déficit públicos que genera, el endeudamiento ha sido una constante, que ya desde hace algunos años viene disparando todas las alarmas. Más, cuando se han empezado a hacer malabares en los mercados de capitales con endeudamiento para pagar deudas e intereses. 

Cambios impostergables para una Agenda de Libertad

Sin embargo, si en algún momento futuro, quizás forzados por las circunstancias o por los dictados del FMI, se termina por plantear una verdadera reforma fiscal integral, existen algunas duras realidades que no pueden seguir soslayándose o encubriendo. No es cierto que “la presión tributaria sea baja”. Además de que los criterios empleados para ese cálculo son muy cuestionables -excluye las contribuciones a la Seguridad Social-, creo que debemos hacer un ejercicio doloroso de sinceridad: la carga real que soportan las personas y las empresas es muy alta. Y cuando hablo de carga real no nos referimos sólo a tributos, tasas y contribuciones, sino al peso enorme de los precios monopólicos y oligopólicos, con altos niveles de colusión, que predominan en áreas estratégicas de la economía, que a su vez incorporan los sobrecostos y costos ocultos de las ineficiencias, la corrupción, tráfico de influencias, propias del señoriaje de la política que nos desgasta y nos lleva al abismo. Eso, a su vez, explica mucho de la informalidad y la evasión que existe, pero también porque son bloqueados o desnaturalizados muchos proyectos de inversión nacional o extranjera. Las deformaciones dentro de este capitalismo salvaje han ido tan lejos, que han provocado que tengamos más bancas de apuestas que escuelas, o que el “motoconcho” con toda su carga de ineficiencia, sea una muestra elocuente de la desarticulación del mercado de trabajo, que aunque genera ingresos para cientos de miles no deja muy oneroso para la misma economía popular. 

Si se quieren mejorar los ingresos del gobierno, es indispensable mejorar también la equidad y la racionalidad del gasto tributario, así como la calidad y transparencia del gasto público; eliminar el anticipo, reducir impuestos, ampliar su base y simplificar su recaudación; pero, sobre todo, urge hacer que la competencia en los mercados funcione, y que los reguladores enfrenten las prácticas de comercio desleal y el abuso de posición dominante, que se traducen en auténticas expoliaciones de la economía de las familias y de la mayoría de las empresas que son las PYMES. Esto último, junto a la brutal desnacionalización del trabajo, es lo que en gran modo explica porqué los salarios reales no aumentan, a pesar de haber subido la productividad de la mano de obra, en una economía con crecimiento sostenido por décadas. Será muy difícil subir la presión tributaria y reducir la evasión, si no se reducen los elevados precios oligopólicos y monopólicos, que operan como impuestos privatizados.

Por tanto, la reforma de mercados estratégicos es clave para que podamos alcanzar una buena integración hacia afuera, con una efectiva integración hacia adentro, centrada en la producción de bienes y servicios de calidad exportables, así como en la innovación y la promoción permanente de nuestro capital humano y social. Sólo así, la política, los partidos y las elecciones dejarán de representar opciones vitales para millones de dominicanos, que tendrán entonces más libertad efectiva para realizar sus vidas por su propia iniciativa, sin depender del favor de un jefe o facción política.

En realidad, lo propuesto es una agenda de libertad. Sólo con las libertades que dan el acceso al conocimiento, el trabajo productivo bien remunerado, la propiedad titulada y el crédito, menos regulaciones y menos carga real para las personas y las empresas, por parte de un Estado y unos mercados que funcionen adecuadamente, se podrá preservar y afianzar el proyecto nacional dominicano en el siglo XXI. Esto implicaría, ciertamente, un cambio en la consciencia colectiva e individual, un cambio cultural sobre las relaciones del Estado con la economía y la sociedad. Que todos nos comprometamos a combatir los grandes pecados sociales de que nos hablaba Gandhi, en especial, la política sin principios, el bienestar sin esfuerzo, los negocios sin moral, el goce sin responsabilidad. 

Estamos viviendo momentos de intensas contradicciones, dentro de un enrarecido entorno global, regional e insular, razón por la cual todos los actores, en especial los que gobiernan el Estado, deben actuar con ecuanimidad y equilibrio, buscando los acuerdos que nos permitan salir del atolladero y avanzar. Los más ricos y poderosos son los más llamados a asumir los mayores sacrificios, desestimando la tentación autoritaria que están contemplando: los costos de hacer estos cambios -afianzando las instituciones, democratizando la sociedad y ampliando su base capitalista-, siempre serán menores que los costos de no hacerlo. Solo hay que ponerle fe y corazón al Proyecto Nacional Dominicano.  

Finalmente, y a propósito de todo lo antes expuesto, es bueno recordar que, en ocasión de unas reacciones avasallantes de Napoleón frente a ciertas situaciones adversas, su astuto ministro Talleyrand le advirtió: “Sire, las bayonetas sirven para muchas cosas, menos para sentarse sobre ellas”.

*El autor es abogado. Ex-diputado y Ex-ministro de Energía y Minas  

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